La Asociación Latinoamericana de Planificadores Urbanos capítulo Costa Rica (ALPU-CR), organización sin fines de lucro con el objetivo de promover el desarrollo urbano y el derecho a la ciudad, manifiesta su preocupación ante las declaraciones del Abogado Fernando Zamora difundidas en redes sociales, al respecto de la Planificación Urbana y de la naturaleza de los planes reguladores. Adicionalmente, circulan en redes sociales otros mensajes que llaman la atención de la Asociación por su inexactitud y afán de desmeritar la importancia de la planificación urbana.

La planificación urbana y territorial en nuestro país ha avanzado de una forma lenta y poco efectiva a lo largo de las décadas. Aunque Costa Rica fue de los primeros países de la región en aprobar una Ley de Planificación Urbana (1968), únicamente 43 de los 84 municipios cuentan algún nivel de planificación urbana. De estos planes, 20 son de escala cantonal y sólo 8 se han aprobado en los últimos 10 años. Adicionalmente, un gran número de los planes reguladores vigentes se encuentran desactualizados y abarcan exclusivamente los centros urbanos de los cantones -Tal es el caso de Liberia, Santa Cruz, Nicoya, Cañas, Limón, Pérez Zeledón, entre otros-.

La planificación urbana y territorial es una vía reconocida para lograr el desarrollo económico, social y ambiental. Ninguna gran ciudad de nuestro planeta ha podido crecer sin la guía de un plan de desarrollo urbano que permita el mejor uso y disfrute de propiedad, el cual debe establecerse de acuerdo con el interés común y su función social. Sobre este tema, existe en el país suficiente jurisprudencia constitucional emitida desde la década de los noventa, al igual que jurisprudencia judicial y contencioso-administrativa que refuerza la necesidad e importancia de los planes reguladores y su facultad de regulación sobre el uso, goce y disfrute de los terrenos, el cual no debe, en ningún caso, considerarse irrestricto.  En esta  misma línea es posible encontrar una vasta producción bibliográfica a nivel nacional e internacional, de la cual se extrae que los denominados “planes urbanísticos”, “planes de ordenamiento territorial”, “planes de desarrollo urbano”, “planes directores” o “planes reguladores”, constituyen el instrumento por excelencia para la ordenación del suelo, la definición de usos y densidades, la previsión de los servicios y edificaciones públicas que sean indispensables para la población actual y futura, la delimitación de zonas de protección ambiental, arqueológica o arquitectónica, el diseño y clasificación de vías y áreas públicas (Rojas, I.) / (García de Enterría y Parejo Alonso), entre otros aspectos indispensables para el desarrollo equilibrado y sostenible de los centros urbanos.

La Ley 4240 o Ley de Planificación Urbana (LPU) es una ley de rango nacional que define estos instrumentos de planificación, ordenamiento territorial y urbanismo. El artículo 15 establece la competencia de los gobiernos locales para planificar y controlar el desarrollo urbano, para lo cual deben implantar un Plan Regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos.  El Art. 20 define el contenido y el Art. 21 la cantidad de reglamentos mínimos que debe tener un Plan Regulador (PR).  Así las cosas, cada Municipalidad tiene la obligación de contar con su respectivo instrumento de planificación local.

Aclarada la base legal y el alcance de los planes reguladores, ALPU-CR se ve en la necesidad de pronunciarse ante una serie de manifestaciones hechas por el Abogado Fernando Zamora sobre la naturaleza y alcance de la planificación urbana y los planes reguladores que, desde la ciencia y la técnica del urbanismo, no pueden asumirse como verdades ni pasar inadvertidas:

• En video publicado por el señor Zamora en su perfil de Facebook el pasado 5 de abril, al respecto de la propuesta del Plan Regulador de Pérez Zeledón, se afirma que los planes reguladores “más que planes son reglamentos de disposición del uso de las propiedades de la gente en cada cantón y estas normas suelen imponer cambios muy radicales”

Si bien han existido discusiones doctrinarias sobre la naturaleza de los planes reguladores, como lo describe la ex magistrada Dra. Rocío Rojas, en el libro Derecho Urbanístico Costarricense, tanto la Sala Constitucional (Voto No. 13330-2006) como el Tribunal Contencioso-Administrativo -en su condición de jerarca impropio- (Sentencia No. 425-2009), han establecido que los planes reguladores constituyen “leyes en sentido material”.  La Sala indica: “(…) en razón de su contenido y su eficacia debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.”

Este criterio es reiterado en el Voto No. 18438-2008 que establece, sobre la naturaleza de los planes reguladores que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón”.

De allí que la fuerza de estos instrumentos de ordenación urbana, obedece a que otorgan derechos al mismo tiempo que establecen obligaciones dentro de una determinada circunscripción territorial, en los términos que lo admite el párrafo segundo del artículo 45 constitucional.

La regulación del suelo local, hace parte de la gestión de los intereses locales que el artículo 169 de la Constitución Política encarga a las municipalidades.  Las disposiciones de los planes reguladores son generales y abstractas y de obligado acatamiento por todos sus destinatarios, en tanto normas de orden público.  Asimismo, establecen el contorno último del derecho de propiedad, al introducir limitaciones a este derecho. Su legitimidad se alcanza a partir de la consulta pública que la LPU exige en su artículo 17 (Rojas, 2010.)

Por otra parte, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en la Sentencia 00047 del 2013 manifestó sobre las regulaciones urbanísticas y el derecho de propiedad:

“IV.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.  Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros.  (…) Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen (…)”

En conclusión, los Planes Reguladores son leyes en sentido material, necesarias para velar por el correcto desarrollo urbano y territorial, una vez aprobados no puede considerárseles “reglamentos”, toda vez que constituyen el instrumento por excelencia para regular el uso y disfrute de la propiedad privada.

• “El concepto de plan regulador se ha desvirtuado por el abuso de esa figura, ya ha sucedido que dichos reglamentos se han utilizado como vías indirectas para limitar el uso y el goce de las propiedades, en otras palabras, muchos habitantes los consideran medios indirectos de expropiar el disfrute de los inmuebles”

La Sala Constitucional (Voto 4205-96) ha llegado a considerar que la propiedad privada sí cumple una función social y ha equiparado las limitaciones o restricciones al uso de la tierra con el concepto de función social de la propiedad. [PEN, CONARE].  Un extracto de esta Sentencia indica:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; […]"

Es a partir de la aceptación del concepto de la función social de la propiedad, como parte del contenido del derecho de propiedad, que se inicia un razonamiento más expreso sobre el límite del derecho de uso, goce y disfrute de la propiedad y se amplía el espectro de los límites.   Estas limitaciones se incrementan en proporción a las necesidades urbanas. (Sánchez, R.  Revista de Ciencias Jurídicas, 2007).

La moderna concepción del derecho de propiedad, reconocida por nuestra Constitución Política, ya no otorga facultades indeterminadas a su titular, sino que merced a los planes urbanísticos, se condiciona el uso y la edificación del suelo, al tiempo que se hacen previsiones sobre áreas, vías y servicios públicos, que afectan los inmuebles involucrados, fijándoles su condición y aprovechamiento al zonificarlos. (Rojas, I.)

• “Fincas que podían segregarse por una cantidad de medida determinada y utilizarse para diversos destinos a partir de ese plan, su libre utilización se limita gravemente”.

Sobre el tema de segregaciones debe tenerse presente la distinción necesaria entre fraccionamientos simples y fraccionamientos con fines urbanísticos.  Los primeros, posibles únicamente en áreas previamente urbanizadas, es decir en suelo que ha sido ya transformado y que se distingue del suelo rural, en el tanto este último no está funcionalmente integrado en la trama urbana y su finalidad no es la urbanización, sino el uso agrícola, ganadero, forestal u otro. Y los segundos, posibles sólo cumpliendo los requisitos establecidos para la construcción de urbanizaciones.

Es importante señalar que la facultad de segregar un terreno no es irrestricta y no es un derecho natural de cualquier propietario de terreno. La segregación de terrenos únicamente puede realizarse mediante los instrumentos definidos por las normas urbanísticas, precisamente para evitar la urbanización prematura de zonas donde el acceso de bienes y servicios no esté garantizado, se puedan vulnerar los activos ambientales o se presente algún otro condicionante de interés público.

Nota aparte merece también recordar la aplicación obligatoria de las disposiciones incluidas en los Votos N° 2012-8892 y N° 2008-12189 sobre la elaboración de mapas de vulnerabilidad hidrogeológica y la matriz de criterios de uso del suelo de SENARA, así como el Decreto 32967-MINAE y 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC en los procesos de habilitación de suelo para usos urbanos, sean urbanizaciones (abiertas o cerradas/condominios) y fraccionamientos (simples o con fines urbanísticos)

• "Dichas prohibiciones se imponen sin una debida indemnización a los propietarios”.

Resolución Nº 04205 - 1996 de la Sala Constitucional, señala claramente: “La legislación costarricense establece la posibilidad de que, mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables […]”

Finalmente, con respecto a la afirmación de que los Planes Reguladores responden a una “Agenda Global” impuesta por organismos internacionales amparada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ALPU-CR considera sin fundamento tal aseveración, toda vez que nuestro país establece la elaboración de planes reguladores desde la aprobación de la Ley de Planificación Urbana por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa en 1968. Por otra parte, el Objetivo 11 de la agenda 2030, contiene una serie de metas que esta asociación considera importantes y necesarias para avanzar en el reconocimiento del derecho a la ciudad:

11.1 De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales

De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad

11.3 De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

ALPU-CR reivindica la necesidad de contar con instrumentos de planificación urbana como requisito “sine qua non” para lograr este y otros objetivos lo cuales se consideran reales y necesarios.

ALPU-CR emite este comunicado con el mejor ánimo de combatir la desinformación y promover un ambiente de sano debate y promoción de la planificación urbana y territorial. Se realiza en la generalidad de las declaraciones analizadas y no constituye posición ante las propuestas de planes reguladores mencionadas.

Para más información sobre planificación urbana y su importancia para el desarrollo económico, social y ambiental, lo invitamos a visitar el sitio web de la asociación www.alpucr.com, seguir nuestras redes sociales, o bien, escribir al correo

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#derechoalaciudadencostarica

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 puede realizarse mediante los instrumentos definidos por las normas urbanísticas, precisamente para evitar la urbanización prematura de zonas donde el acceso de bienes y servicios no esté garantizado, se puedan